Wells學術 | 新時期東海??瞻踩珯C制研究

來源:中國海洋大學學報   發布時間:2019-12-23 17:24:26 
分享到

本文將刊登于:《中國海洋大學學報(社會科學版)》2020年第1期,第1-13頁,先讀為敬!


摘要:中日雙方為實現兩國首腦將東海成為和平、友好、合作之海的愿望,經過長達10年的努力,終于在2018年5月簽署了《中日防務部門之間的??章摻j機制諒解備忘錄》,實現了管控東海??瞻踩碾A段性目標。但起源于美蘇之間的海上事故防止協定目的是為了彌補海洋法規則的缺陷、避免海上安全事故和不測事態,所以具有臨時性的特點,并不是最終解決海上安全沖突的具體措施,同時要使其發揮作用必須通過后續會談、充分協商、事先通報和遵守規范等方法和手段提升互信。在中日兩國對東海海域劃界的原則和方法尤其對釣魚島主權歸屬發生嚴重對立的情況下,各國為依法維護自己的權益,勢必依然會在東海??瞻l生安全沖突和不測事態,所以在遵循已經達成的原則性共識和制度的基礎上,進一步就東海爭議問題包括釣魚島問題展開實質性磋商并達成新的共識,無疑是構筑建設性安全關系和發展契合新時代要求的中日關系的重要基礎和基本保障。為此,抓住中日兩國擬將啟動的東海資源開發磋商時機十分關鍵,兩國如能在釣魚島問題上有所進展,則能為確立契合新時代要求的中日關系的性質和定位發揮關鍵性作用。


關鍵詞:東海??瞻踩?;海上事故防止協定;東海問題爭議;若干思考


一、研究的界定與問題的提出


本文的研究范圍,在時間上界定為自2014年以來中日為努力改善兩國關系的低迷狀態而作出的努力;在內容上界定為2018年5月9日中日兩國防務部門之間簽署的“??章摻j機制諒解備忘錄”(2018年6月8日生效)以及與其創設有關內容的研究。正如中日兩國政府首腦于2018年11月30日在出席阿根廷布宜諾斯艾利斯G20峰會見面時所確認的那樣:“沒有東海的安定,就沒有中日關系真正的改善和發展”。同時,中國國家主席習近平于2019年6月27日在大阪G20峰會會見日本首相安倍晉三時,雙方達成了積極推動構建建設性安全關系,以逐步確立穩固的戰略互惠互信的共識。所以,對安定東海問題的??章摻j機制或??瞻踩珯C制進行研究,對于進一步理解其在東海問題中的重要性,改善和穩固中日關系包括發展建設性安全關系有重大的價值和作用。


本文言及的“新時期”重點指2018年中日兩國關系回到正常軌道以來,鑒于國際國內情勢應發展中日關系的共識,以及從構筑契合新時代要求的中日關系的提出到穩固兩國面向未來中日關系確立之間的過渡時期。而這種“過渡期間”及其時間長短特別考驗兩國對重大敏感問題包括東海問題的管控和處理,并嚴重影響兩國構筑建設性的安全關系和契合新時代要求的兩國關系的使命和目標。所以,此“過渡期間”的“新時期”需要面向未來的新理念的引領和契合新時代要求的新舉措的具體實踐,才能不斷地穩固和升華中日兩國之間達成的戰略互惠互信共識及定位。



二、東海??瞻踩珯C制的創設及發展進程


眾所周知,東海??瞻踩珯C制的標志性文件為,中國政府總理李克強在訪問日本時于2018年5月9日中日兩國防務部門之間簽署的《中日防務部門之間的??章摻j機制諒解備忘錄》。


在中日兩國防務部門之間創設??章摻j機制的目的,主要為:增進中日兩國之間的相互理解和相互信賴,強化防衛合作;避免不測事態;防止??詹粶y事態發展到軍事沖突或政治外交問題。其主要內容包括舉行兩國防務部門之間的年度會議和專門會議;開設中日防務部門之間的熱線電話;規定中國人民解放軍和日本自衛隊艦船和航空器之間的聯絡方法。


總之,在中日兩國防務部門之間締結的??章摻j機制諒解備忘錄,是兩國各界經過10年協商努力的結果。為此,有必要闡述締結此諒解備忘錄的發展歷程。


(一)建立??章摻j機制的提出


例如,應日本國政府邀請,中國國務院總理溫家寶于2007年4月11日至13日對日本進行正式訪問時發布的《中日聯合新聞公報》(2007年4月11日)指出,“加強兩國防務當局聯絡機制,防止發生海上不測事態”。這既是對日本內閣總理大臣安倍晉三于2006年10月8日至9日對中國進行正式訪問時發表的《中日聯合新聞公報》(2006年10月8日)內容“雙方同意通過中日安全對話和防務交流,增進安全領域互信”的回應;也為中日兩國于2008年5月7日簽署《中日關于全面推進戰略互惠關系的聯合聲明》中的內容“加強安全保障領域的高層互訪,促進多層次對話與交流,進一步加深相互理解和信任”、“共同努力,使東海成為和平、友好、合作之?!币幏短峁┝嘶A。同時,以這些內容和精神為基礎,中日兩國外交部門于2008年6月18日公布了《中日關于東海問題的原則共識》文件,為實現使東海成為和平、友好、合作之海目標跨出了第一步。換言之,盡管《中日關于東海問題的原則共識》僅具政治意愿的文件,不具有法律拘束力,但其對于東海問題的穩定和解決具有方向性的指導作用,而對于在東海具體實施共同開發、合作開發的方式及利益分配等事項,則需要在中日雙方之間進行協商后締結條約確定。


(二)??章摻j機制的談判


自2007年4月中日兩國首腦就締結類似事故防止協定的海上聯絡機制達成意向后,于2008年4月到2012年6月間共舉行了三次磋商,在磋商中基本就海上聯絡機制達成框架,但由于2012年9月日本對釣魚島三島的“國有化”,致使磋商中斷。同時,中國政府于2012年9月10日發布了釣魚島等島嶼的領?;€聲明,中國國防部于2013年11月23日宣布了《中國關于劃設東海防空識別區的聲明》和《中國東海防空識別區航空器識別規則公告》,致使在東海??瞻l生事故和沖突的機會上升。


為避免在東海??瞻l生不測事態及安全事故,改善中日關系,經過多方努力,于2014年9月23-24日在山東青島舉行了第二輪中日海洋事務高級別磋商會議,從而恢復了于2012年1月建立并于2012年5月在浙江杭州舉行首輪磋商后因“船只沖撞事件”(2010年9月)和“國有化”中斷的談判進程。此外,隨著中日兩國政府代表于2014年11月7日《中日處理和改善中日關系四點原則共識》的達成,以及2014年11月10日中日兩國首腦在北京舉行的亞太經合組織領導人非正式會議(APEC)上的見面,中日兩國意識到管控海上不測事態和危機管理的重要性,從而加快了海洋事務磋商進程。


(三)??章摻j機制談判的加速及文件的締結


在第二輪中日海洋事務高級別磋商中,雙方原則同意重新啟動中日防務部門海上聯絡機制。此后,中日海洋事務高級別磋商機制達成的共識進一步推動了??章摻j機制談判進程以及文件的締結。例如,第三輪中日海洋事務高級別磋商(2015年1月22日)達成的共識指出,中日雙方對2015年1月12日舉行的中日防務部門海上聯絡機制第四輪專家組磋商取得的進展予以積極評價,同意爭取早日啟動防務部門??章摻j機制,并就此進行磋商。第四輪中日海洋事務高級別磋商(2015年12月7-8日)達成的共識指出,兩國防務部門就早日啟動??章摻j機制進行了溝通,同意繼續就此進行協商;雙方還就開展防務交流交換了意見。第五輪中日海洋事務高級別磋商(2016年9月14-15日)達成的共識指出,雙方同意加快中日防務部門??章摻j機制磋商進程,盡早舉行第六輪專家組磋商;雙方同意繼續推進兩國防務交流。第六輪中日海洋事務高級別磋商(2016年12月7-9日)達成的共識指出,雙方積極評價防務部門??章摻j機制第六輪專家組磋商,并一致同意為盡早啟動運行該機制繼續做出努力。第七輪中日海洋事務高級別磋商(2017年6月29-30日)達成的共識指出,雙方同意盡早啟動防務部門??章摻j機制,并同意進一步推進防務交流。第八輪中日海洋事務高級別磋商(2017年12月5-6日)達成的共識指出,雙方就建立并啟動防務部門??章摻j機制取得積極進展;雙方同意繼續加強防務部門間的交流,增進互信。第九輪中日海洋事務高級別磋商(2018年4月19-20日)達成的共識指出,雙方就防務部門??章摻j機制的建立和盡早啟動取得了進一步進展,同意加快有關準備工作;雙方同意繼續加強防衛部門間的交流,增進互信,雙方并具體討論了今后的交流計劃。


可見,中日海洋事務高級別磋商機制達成的共識內容有力地推動了??章摻j機制的創設,在中日防務部門之間締結了??章摻j機制諒解備忘錄后,中日海洋事務高級別磋商機制達成的共識就轉為如何實施和完善“??章摻j機制”上了,以提升“??章摻j機制”的效果和作用。


例如,第十輪中日海洋事務高級別磋商(2018年12月17-18日)達成的共識指出,雙方歡迎2018年6月正式啟動運行中日防務部門??章摻j機制,并就盡早建立和開通該機制下的直通電話交換了意見;雙方對兩國防務交流積極發展勢頭表示歡迎,就認真落實兩國和兩國防務部門領導人共識,推動加強防務交流交換了意見。第十一輪中日海洋事務高級別磋商(2019年5月10-11日)達成的共識指出,雙方認為,防務部門??章摻j機制自2018年6月正式啟動以來,得到有效運用;雙方對此表示歡迎,同意盡早開通直通電話;雙方積極評價中日防務交流的良好勢頭,就繼續推進防務部門高層互訪等交流合作深入交換意見。


此外,第一屆“??章摻j機制”年度會議和專門會議已于2018年12月在北京舉行;實現了日本首相安倍晉三于2018年10月25-27日訪問中國時與中國政府總理李克強達成的在年內舉行防衛當局間??章摻j機制首次年度會議的目標。此后,中日兩國防衛部門之間的人員交流和艦船互訪,為切實發揮??章摻j機制作用并增進雙方互信,以及推進??章摻j機制完善步伐包括盡早創設熱線電話聯絡機制,是非常重要而不可或缺的組成部分。由于構建??章摻j機制及締結海上事故防止協定均是提升互信、維護海洋安全的重要措施,所以有必要考察國際社會一些代表性國家之間的有關實踐及其作用方面的內容。


三、國際社會??章摻j機制的實踐及作用


不可否認,??章摻j機制對于管控艦船和航空器之間的安全事故和預防不測事態有重要的抑制和緩沖作用,該??章摻j機制起源于美蘇,并被其他國家作為模板選用。


(一)美蘇海上事故防止協定(1972年5月)


在第二次世界大戰后,由于蘇聯主要開發核武器及導彈等武器,所以除潛水艇等外,蘇聯海軍裝備明顯落后于西方國家,在大洋(公海)的存在及活動也不多。但自1962年古巴危機后,蘇聯認識到水上艦艇在大洋存在的重要性,開始建造擴大海軍實力的大型巡洋艦、開發可搭載直升機的航母等船只,并在1963年成立了地中海艦隊,于1968年起開始真正地進出印度洋,即增加了在大洋的活動頻次,進而出現了在公海與其他西方國家的艦船和航空器等頻繁接觸的現象,并發生了多起事故和沖突。主要為:1967年5月在日本海發生的美國驅逐艦和蘇聯驅逐艦之間的沖突、1968年5月在挪威海發生的蘇聯偵察機在低空監視美國航母及直升機時的墜落事故、1970年7月在瑞典南部海域發生的瑞典驅逐艦和蘇聯驅逐艦的接觸事故,以及1970年11月在地中海發生的英國航母和蘇聯驅逐艦之間的沖突事故。此外,航空器的低空飛行、突然飛入對方飛機飛行方向的做法,以及發射照明彈、運用火控雷達照射對方飛機等危險或妨礙行為也多次發生,所以為避免這些事故或沖突擴大到大規模的武裝沖突,有必要在相關國家之間予以協調,以彌補海洋法規則的缺陷。因為在1960年代的海洋法中,并不存在關于軍艦和軍用飛機的活動以及發生沖突時應適用的規則。


在海上尤其在公海上美蘇兩國之間的艦機存在嚴重對立和風險的情況下,蘇聯于1970年接受了美國提出的就海上事故防止事項進行磋商的建議。為此,美蘇兩國經過二次(1971年10月,莫斯科;1972年5月,華盛頓)磋商,最終于1972年5月25日在莫斯科舉行的兩國海軍首腦會議上締結了《美國政府和蘇聯政府關于防止海上事故的協定》(簡稱《美蘇海上事故防止協定》,Agreement Between the Government of the United States of America and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Incidents on and over the High Seas, INCSEA)。該協定由10條組成,主要包括以下內容:預防沖突應遵守國際規則及“日內瓦海洋法四公約”等的國際法(第2條);對危險性動作的規范(第3-4條);禁止騷擾性/妨礙性行為(第3-4條);強化在海上危險性行動的信息通知和交換(第5-7條);協定簽署后有效期為三年,此后每三年自動更新(第8條);在兩國海軍之間進行定期磋商和信息交流(第9條)。


可見,美蘇兩國通過締結和實施《美蘇海上事故防止協定》,不僅填補了海洋法規則對公海上的艦機行為沒有作出明確規范的缺陷,而且通過對公海上的危險性行為或騷擾性行為予以禁止或規范的方式予以明確,尤其是通過熱線聯系、規范標準性程序、加強現場通訊、舉行年度會議等,增進了互信,為避免海上事故的發生和沖突的升級,發揮了重要的作用并成為其他國家處理同類問題的典范。


(二)日俄海上事故防止協定(1993年10月)


日本和蘇聯關于締結海上事故協定的建議,在1990年9月的日蘇外相定期磋商會議上由蘇聯外相提出,后在1991年4月蘇聯總統戈爾巴喬夫訪問日本時由蘇聯方面再次提出締結包括海上事故協定在內的日蘇安全保障問題協議建議。在日本接受此建議后,于1991年10月在兩國外相之間開始了海上事故防止協定的磋商進程,1991年12月蘇聯解體后,與俄羅斯繼續展開協商,于1993年10月13日在東京舉行的日俄首腦會談上簽署了《日本政府和俄羅斯聯邦政府關于防止領海外水域及其上空事故的協定》(簡稱《日俄海上事故防止協定》)。該協定由11條組成,內容為:艦船和航空器的行為規范、注意義務、禁止危險行為(第3-5條);強化海上交流(第6-7條);在相關機構之間進行定期磋商和交換情報(第9條)。


盡管《日俄海上事故防止協定》內容基本與《美蘇海上事故防止協定》相同,但存在以下二個方面的區別。第一,在《日俄海上事故防止協定》及其附屬書中增加了在艦船和航空器之間進行信息和情報交流的特別信號。例如,《日俄海上事故防止協定》第8條規定,兩國政府應制定指導書,以使用在本協定附屬書特別信號表所規定的信號,并發送給各自的艦船和航空器;本協定附屬書構成此協定不可分割的一部分。第二,在《日俄海上事故防止協定》中不存在艦船和航空器之間的距離方面的規定。例如,《美蘇海上事故防止協定》第10條規定,各國應指定依據該協定討論具體政策委員會的成員,作為該委員會的業務之一,委員會需討論相遇的艦船之間、航空器之間,以及艦船和航空器之間應保持的具體而特定的距離問題。此外,應該指出的是,《日俄海上事故防止協定》的締結及實施,對于增進日俄防衛機構之間的交流、維護海上安全,以及增進防衛部門之間的信任和信賴關系發揮了應有的作用。


(三)中美防止海上軍事事故協定(1998年1月)


中美兩國于1994年10月在黃海發生了圍繞美國航母偵查活動的危險性事件,即美國航母對中國核艦艇派遣警戒機進行監視,中國以戰斗機對抗,并長時間地呈現了互相對準炮口的緊張局面。此事件最后以中國方面離開相關海域收場,但后中國向美國警告,如再發生同類事件將開炮還擊。以此為契機,美方向中方提出了構筑以海上事故防止協定為模型的框架性建議。為此,中美雙方于1997年12月在華盛頓達成初步意向,并于1998年1月19日在北京由中美兩國國防部長簽署了《中美防止海上軍事事故協定》(MMCA)。


《中美防止海上軍事事故協定》由9條組成,第1條規定了目的并鼓勵雙方當局承認的代表之間加強協商;第2條規定了協商的3種機制(年度會談、工作磋商、特別會談)及其會談和磋商的議題;第3-4條規定了會談議事錄的制作及公開文件方面的內容;第5-6條規定了參加會談和磋商時各自承擔費用,并提供出入國便利,以及在第7-9條規定了協定由雙方書面同意可修正、對協定的實施及解釋不一致時由雙方協商解決等內容。


從《中美防止海上軍事事故協定》內容可以看出,其不存在如美蘇、日俄海上事故防止協定中預防事故那樣的共同性規則,即中美兩國預防的事項需要由兩國共同同意后再在協商機制上討論對策并公布協商要點,這是由于中美兩國之間在海上安全問題上的對立和分歧,尤其是對于專屬經濟區內的軍事活動(軍事測量活動、聯合軍事演習、諜報偵查活動)在“自由使用論”和“同意使用論”(或“事先許可論”)之間存在對立和分歧并無法達成共識造成的。對于以收集情報為主的他國船舶在我國專屬經濟區內的軍事活動問題,在《聯合國海洋法公約》中并沒有作出明確的規定,所以很難通過海洋法的規則予以解決。


但不可否認的是,這些問題需要考慮專屬經濟區的立法宗旨及性質,以及這些活動是否損害了沿海國在經濟和安全上的權利和利益,尤其在運用第59條“衡平原則”解決時需要考察諸如在《聯合國海洋法公約》第56條第(2)款和第58條第3款的“適當顧及”、第300條的“誠意履行和權利濫用”,以及第301條和第88條的“和平利用”等用語內涵,所以需要就具體問題進行協商解決。


因此,即使中美兩國達成了《中美防止海上軍事事故協定》,但依然無法阻止后續與安全有關的對立行為和活動。例如,2009年3月8日,美國海軍“無暇”號船舶在南海的我國專屬經濟區內進行的軍事測量或調查活動引發的對峙;2009年5月1日,美國海軍監測船“勝利”號未經許可在我國黃海的專屬經濟區從事軍事測量活動;以及2001年4月1日中美在海南島的撞機事件,美國海軍測量船“鮑迪奇”號在中國黃海專屬經濟區內的測量活動。


即使中美兩國國防部門經過努力于2014年11月簽署了《重大軍事行動相互通報機制諒解備忘錄》和《??障嘤霭踩袨闇蕜t諒解備忘錄》,并于2015年9月簽署了《重大軍事行動相互通報機制諒解備忘錄附件》和《??障嘤霭踩袨闇蕜t諒解備忘錄附件》,仍依然無法阻止美國單方面在南海諸島周邊海域實施的所謂航行自由行動。


換言之,中美兩國在專屬經濟區內的軍事活動問題爭議在運用海洋法規則的解釋上存在對立和分歧,同時這些活動涉及和關聯海洋科學研究、海洋調查等行為和活動,無法達成共識,所以如何基于專屬經濟區的立法宗旨和特殊地位、結合《聯合國海洋法公約》的相關條款(如第58條,第59條)進行分析和協調,并借鑒國際社會存在的海洋安全預防制度,例如,《海上意外相遇規則》(Code for Unplanned Encounters, CUES),能為解決存在的爭議問題提供指導。對于中美兩國來說,特別需要遵守兩國軍事部門已經達成的共識性制度就非常關鍵。


四、東海??章摻j機制的效果及后續任務


盡管中日兩國東海??章摻j機制諒解備忘錄已經簽署并開始實施,但并不意味著中日兩國在東海的??瞻踩珕栴}已經穩固,尤其是構建建設性安全關系仍應繼續努力,包括切實實施其制度性規范。同時,應該指出的是,諸如《美蘇海上事故防止協定》和《日俄海上事故防止協定》的目的,只是為了預防海上事故的發生以及處置不測事態的可能性沖突,并不是最終解決海上安全問題的制度,具有預防性和臨時性的特點。其主要目的是增進相關方之間的互信、了解對方行為規范及具體措施,為最終解決問題提供基礎和條件。所以,我們應分析影響中日東海??瞻踩珯C制的一些因素及障礙,為發揮東海??章摻j機制作用,提升中日兩國政治安全互信作出貢獻。


筆者認為,影響東海??瞻踩珯C制的問題,主要包括以下方面。


(一)海域執法問題


中日東海海域執法問題特別體現在釣魚島及其附屬島嶼周邊海域沖突上。如上所述,為應對日本“國有化”釣魚島三島行為,中國政府于2012年9月10日就釣魚島等島嶼的領?;€發表了聲明,公布了釣魚島等島嶼作為基點的經緯度坐標,從而確立和明確了釣魚島等島嶼以直線基線為基礎的領海制度及其他海域管轄范圍。為履行法律職責,中國海監總隊及中國海警局加強了對釣魚島及其附屬島嶼周邊海域的執法力度,從而與日本海上保安廳履行釣魚島周邊海域海洋秩序的執法活動范圍發生重疊,并出現沖突的現象和可能性。


在此應說明的是,進入新時代(2012-)以來,中國海洋維權執法機構中國海監總隊的后續單位中國海警局及其主管機關國家海洋局的機構改革經歷了二個階段。


第一,重組國家海洋局。《國務院機構改革和職能轉變方案》(2013年3月)指出,為推進海上統一執法,提高執法效能,將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合,重新組建國家海洋局,由國土資源部管理;國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法,接受公安部業務指導。《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》(2013年6月)指出,國家海洋局應加強海上維權執法,統一規劃、統一建設、統一管理、統一指揮中國海警隊伍,規范執法行為,優化執法流程,提高海洋維權執法能力,維護海洋秩序和海洋權益。


第二,撤銷國家海洋局。《深化黨和國家機構改革方案》(2018年3月)指出,將國家海洋局的職責整合,組建自然資源部,即不再保留國土資源部、國家海洋局,但自然資源部對外保留國家海洋局的牌子;海警隊伍轉隸武警部隊,按照先移交、后整編的方式,將國家海洋局(中國海警局)領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。


為能使中國海警局依照《深化黨和國家機構改革方案》和《武警部隊改革實施方案》(2017年12月27日)的決策部署(海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮,調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊,稱中國海警局)統一履行海上維權執法職責,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議于2018年6月22日通過了《關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》(2018年7月1日起施行)。


從上述決定可以看出,中國海警局的維權執法職權包括兩個方面:第一,中國海警局履行海洋維權執法職責,包括執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務,以及協調指導地方海上執法工作。第二,中國海警局執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛等任務,行使法律規定的公安機關相應執法職權;執行海洋資源開發活動、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務,行使法律規定的有關行政機關相應執法職權;中國海警局與公安機關、有關行政機關建立執法協作機制。


其中,中國海警局與其他行政機關(例如,自然資源部、生態環境部、農業農村部、海關總署等)的執法協作機制需要在今后的法律規章中予以規范,包括修改現有與海洋領域有關的法律規章。同時,依據《中共中央關于調整中國人民武裝警察部隊領導體制的決定》(2018年1月1日起施行),武裝部隊由黨中央、中央軍委集中統一領導,實行中央軍委—武警部隊—部隊領導體制,所以,隸屬武裝警察部隊的中國海警局在未能履行或不可能單獨完成其海上維權職責時,將由體制內的中央軍委統一領導和部署行動,但在何種情形下,在何種程度上,適用何種程序,啟動何種程度的應對措施等內容,需要在今后的相關法規中予以確定。換言之,中國海警局為履行職權,并在配套措施尤其在相關法規模糊不全的情形下,中日兩國執法船舶之間沖突事故的發生依然存在,尤其在中國海警局的應對行為含糊時尤為顯著,為此,除我國應盡快補充完善相關法規外,加強中日執法機構之間的溝通和協調,切實實施“??瞻踩摻j機制諒解備忘錄”內容,增進相關人員之間的交流和培訓、加強執法過程中的統一性和透明性等,對于避免沖突事故和不測事態有重要的保障作用。


當然,在東海除海域執法沖突外,還存在東??沼驁谭_突事故隱患。因為中國國防部依據國際慣例和國內法,于2013年11月23日宣布的《中國關于劃設東海防空區的聲明》并實施《中國東海防空識別區航空器識別規則公告》的范圍,與日本防衛廳公布的相關防空識別區(1969年4月29日公布,1972年5月10日和1973年6月30日修改)大面積重疊,使兩國的執法軍機在重疊區發生沖突事故的可能性明顯增加,也是應該管控的重要方面。


最后應該指出的是,日本修改了《海上保安廳法》(1948年4月27日通過,1948年5月1日起施行,2012年9月5日最后一次修改)和《在領海等區域內有關外國船舶航行法》(2008年6月11日通過,2008年7月1日起施行,2012年9月5日修改),賦予了海上保安廳執法人員對“登島”人員、在釣魚島周邊海域活動的外國船舶和船員的警察權,即強化了所謂的“應對措施”;同時,又重點強化了對西南諸島的“管理”,包括加強尖閣專屬警備、增加巡視尖閣領海警備并擴大能搭載直升機的大型船只數量,尤其是日本于2016年12月21日在內閣會議上通過了《強化海上安保體制方針》的決議,使得在東海發生執法沖突的可能性明顯增加。


(二)資源開發問題


眾所周知,中日兩國之間的東海問題爭議,起源于中國在東海的油氣資源開發活動。即2004年5月27日,日本杏林大學平松茂雄教授乘飛機“調查”我國東海天然氣開采設施建設情況,并于2004年5月28日在東京的《中日新聞》登載了“中國在日中邊界海域建設天然氣開采設施”和“日中兩國間新的懸案”的文章。通過媒體炒作后,試圖向日本政府施壓,以維護日本單方面認定的“中間線”日方側海域油氣礦床利益。在這種背景下,中日兩國政府就東海問題舉行了11次磋商(2004年10月至2017年11月),但由于雙方在東海海域劃界適用的原則和方法,尤其在共同開發的海域劃定方面存在嚴重的對立和分歧,因而未達成任何共識。但雙方均有穩定東海局勢的政治意愿,所以為使東海成為和平、友好、合作之海,依據中日雙方領導人達成的共識(2007年4月、2007年12月),經過多次認真磋商,一致同意在實現劃界前的過渡期間,在不損害雙方法律立場的情況下進行合作,為此,中日外交部門于2008年6月18日發布了《中日關于東海問題的原則共識》。


該原則共識主要包括二個方面的內容:第一,在東海共同開發的諒解;第二,日本法人依據中國法律參加春曉油氣田開發的諒解。但由于中日兩國對春曉油氣田的共同開發和合作開發的理解不一,利益分配難以妥協,擔憂在今后的劃界中有利于日本的立場包括承認“中間線”的嫌疑,迄今雙方仍未達成任何共識及進展。這也體現了《中日關于東海問題的原則共識》是政治妥協的產物,具有不可操作性。這可從《中日關于東海問題的原則共識》是由雙方外交部門各自發布,以及不存在統一用語的文本所導致的,因此是雙方臨時性的妥協性的產物,不具有法律拘束力。


此后,在釣魚島周邊海域的船只沖撞和人員抓扣事件(2010年9月7日)、日本“國有化”釣魚島三島(2012年9月11日)等事件,嚴重地影響了中日關系,包括中斷了于2010年7月27日啟動的第一次東海問題原則共識政府間換文談判后續進程、于2012年1月建立并于2012年5月在浙江省杭州市舉行第一輪中日海洋事務高級別磋商機制的后續談判,沖擊了中日關系的基礎。為改善和發展中日關系,2014年11月7日中日兩國政府代表達成了《中日處理和改善中日關系四點原則共識》,進而為中日兩國首腦后續會談創造了基礎和條件,并為發展中日關系作出了貢獻。


在東海資源開發問題上難以得到發展的原因,在于雙方的政策和立場不同。而體現日本政府的立場性文件為《日本針對東海資源開發的法律立場》(2015年8月3日),體現中國政府的立場性文件為《中國東海油氣開發活動正當合法》(2015年7月24日)。換言之,中日兩國在東海海域劃界的原則、方法以及沖繩海槽在劃界中的地位和作用等方面存在不同的主張,所以,中日兩國之間無法締結東海海域劃界協議,而依據《中日關于東海問題的原則共識》內容,東海海域劃界問題實際上已經擱置,留待今后再予以處理。


從中日兩國政府首腦會談內容可以看出,針對《中日關于東海問題的原則共識》的磋商談判將再次啟動。例如,中國國務院總理李克強于2018年5月訪問日本時,中日兩國首腦一致確認完全堅持東海資源開發的2008年原則共識,并同意進一步強化為實施其內容努力重啟談判及協商進程。這些內容在日本首相安倍晉三訪華時(2018年10月)和中國國家主席習近平參加大阪G20峰會會見日本首相安倍晉三時(2019年6月),在兩國政府首腦間得到再次確認。同時,這些內容在負責具體海洋事務的中日海洋事務高級別磋商共識中得到確認。例如,第十輪中日海洋事務高級別磋商(浙江烏鎮,2018年12月17-18日)共識指出,雙方就東海相關問題交換了意見,并探討了開展海上合作的方式,包括雙方確認堅持2008年東海問題原則共識,同意進一步加強溝通交流。第十一輪中日海洋事務高級別磋商(北海道小樽,2019年5月10-11日)共識指出,雙方確認堅持2008年東海問題原則共識,同意進一步加強溝通交流。為此,我國應就重啟東海問題原則共識談判內容做好細致的準備。


(三)海洋科學研究或調查活動


眾所周知,中日兩國除存在《中日漁業協定》(1997年11月11日簽署,2000年6月1日生效)外,未締結東海關于專屬經濟區和大陸架的劃界協定,所以,原則上各國可以在自己主張的200海里專屬經濟區范圍內行使主權權利和管轄權,但由于中日兩國相向之間的東海海域未滿400海里,所以對依據權原(title)主張的重疊海域存在需要海域劃界的工作。而為維護東海安全秩序尤其是規范海洋科研或調查活動,中日兩國部門(中國外交部和日本駐華大使館)于2001年2月13日在北京互換了“實施《海洋調查活動事先互相通報框架》的備忘錄”。其中的《海洋調查活動事先互相通報框架》(2001年2月14日起施行)起源于2000年8月28日在北京舉行的中日外相會談,即其是雙方一致同意對海洋調查船只問題制定事先互相通報制度,通過后續事務性磋商達成的妥協性成果。其規定,中日雙方在東海對方的近海進行海洋科學調查活動時,應在調查活動開始預定日的2個月前互相進行事先通報(對在2001年4月14日前進行的調查活動,應在明確計劃后迅速通報)。


對于在東?!皩Ψ降慕!睂嵤┱{查活動的“近?!狈秶?,存在不同的表述。“日本的備忘錄”指出,是“中華人民共和國的近海(除領海)”;而“中國的備忘錄”指出,是“日本關切的水域的日本國近海(除領海)”。對于“事先通知的時間”,其規定至少在開始預定日的2個月前事先通報,這時間比《聯合國海洋法公約》規定的6個月前事先通報寬松多了。對于“通報的事項”,應明確以下內容:實施海洋調查活動的機構名稱,使用船舶的名稱、種類、負責人;調查活動的概要(目的、內容、方法和使用的器材);調查活動的期間及區域。


從上述內容可以看出,在通報的時間上,其比《聯合國海洋法公約》第248條規定的進行海洋科學研究預定開始日期至少六個月前提供詳細說明的要求低;也比日本于1996年7月20日制定的《關于外國在日本的領海、專屬經濟區或大陸架進行海洋科學研究的應對方針》所規范的要求,即他國事先應在六個月前通過外交途徑提出海洋科學研究申請計劃書的時間短。


在通報的事項上,也沒有規定調查活動區域的具體位置,也不存在邀請對方國家的機構和人員參加調查活動等方面的內容。在“近海范圍”的認定上,也存在不同的主張;在雙方發生適用和解釋上的問題時,要求雙方通過協商解決,也存在是否能夠通過磋商及解決的不確定性。同時,對于“調查活動”的概念,也沒有作出明確的界定。因為即使在《聯合國海洋法公約》中也存在諸如“研究或測量活動”(第19條第2款(j)項、第40條)、“海洋科學研究和水文測量”(第21條第1款(g)項)、“搜集情報”(第20條第2款(c)項)、“探礦和勘探”(第160條第2款(f)項(ii)目)等那樣的用語,并無法就這些概念和術語進行統一性規范。所有以上這些缺陷,均表明這是從中日關系的大局出發,為建立和提升雙方互信作出的妥協性產物,這也使其在實踐中存在困難性和不可操作性,并呈現各自不實施互相通報制度及發生調查活動對立的情況。


(四)海洋合作展望


眾所周知,中國國務院總理李克強于2018年5月訪問日本時,兩國政府及部門簽署了2份協定和8份諒解備忘錄。其內容涉及人文、醫療衛生、服務貿易、第三方市場合作以及建立??章摻j機制等方面;日本首相安倍晉三于2018年10月訪問中國時,兩國政府及部門簽署了12份的協定、諒解備忘錄和在兩國政府部門、企業、經濟體團體之間涉及基礎設施、物流、互聯網、健康養護、金融等的52份諒解備忘錄。此后,這些合作的內容和措施正在逐步地落實,并為促進中日關系的穩定發揮了良好的作用。但正如上述言及的那樣,沒有東海的穩定,就無法確保中日關系的持續穩定發展,更無法實現建設性安全關系的目標。所以如何在海洋領域上進行切實的合作,是必須考慮的重要方面。


中日兩國之間有很多的對話平臺,例如,中日高級別政治對話、中日戰略對話、中日經濟高層對話、中日安保對話,以及即將設立的中日高級別人文交流磋商機制等,足見中日關系的重要性和復雜性。而在海洋領域比較固定的對話平臺是中日海洋事務高級別磋商機制。該磋商機制自2012年1月設立以來至2019年10月已舉行了11輪,磋商的內容涉及??瞻踩摻j機制、海上犯罪、海上執法、海上搜救、海洋政策與海洋法交流、資源開發、海洋垃圾管理和防治海洋塑料垃圾、海洋漁業養護和管理、海洋污染和東海問題原則共識相關問題,以及重啟中日海運政策論壇、海洋地質科學合作研究、海洋科考、北極政策和事務、涉海智庫對話合作等方面,可見,該磋商機制內容的豐富性、多樣性和專業性,也反映了磋商的艱巨性、復雜性和困難性。


不可否認的是,中日海洋事務高級別磋商機制的進展,為中日海洋合作作出了貢獻,為中日關系的穩定發揮了作用。但其也存在一定的局限性,尤其是未能就中日兩國之間的實質性爭議問題如釣魚島問題展開磋商,因而牽制了其他海洋問題的合作進程和效果。所以能否在中日兩國擬重新啟動的東海資源開發的2008年原則共識磋商中將其納入,成為磋商的核心議題并達成重要共識,是進一步穩固和發展中日關系的必要基礎。


應該指出的是,中日關系呈現波動的要因之一是,中日兩國無法就重要而敏感的海洋議題進行實質性的磋商并達成具有法律拘束力的文件,因為中日雙方在東海海域劃界的原則和方法,以及沖繩海槽在劃界中的地位和作用,尤其在釣魚島問題上是否存在爭議、是否存在“擱置爭議”的共識等方面存在嚴重的對立和分歧。所以,如何依據歷史和國際法,聯系海洋問題發展趨勢和國家實踐,結合雙方現存的共識性文件,例如,《中日關于東海問題的原則共識》、《中日處理和改善中日關系四點原則共識》,遵循中日四個政治文件所蘊含的原則和精神,就重大安全敏感問題達成新的共識(如不開發,不上島,不喧嘩,不偏激)及和平合理地解決釣魚島問題是中日兩國政府和人民的重大任務。換言之,就釣魚島問題達成實質性重要新共識,是穩固和發展中日兩國走向契合新時代要求中日關系的重要基礎和保障。


五、結束語


不可否認,起源于美蘇兩國之間的海上事故防止協定是為了彌補海洋法規則缺陷,避免發生沖突和不測事態并以相關國家政治意愿為基礎的臨時性措施,所以,它不是最終解決海洋安全問題的方法,具有過渡性的特點,目的是在相互之間的接觸和交往中提升政治互信、使行為活動有序和操作更為規范,以及行為結果的可預期性,并以專業者的態度處理各種事態以維護海洋安全,為最終解決海洋安全問題作出貢獻。


同時,要使其發揮提升互信的功效和作用,需要在信息交換(如熱線聯系、定期會晤、事先通報活動等)、邀請對方參與活動和進行調查,以及減少和抑制軍事活動方面采取有效手段。所以,依據中日兩國首腦的政治意愿,經過長達10年的努力,中日兩國于2018年5月簽署了《中日防務部門之間的??章摻j機制諒解備忘錄》(2018年6月8日生效),而要使其真正發揮作用需要在年度會議、熱線聯絡、機構訪問、人員交流、規則遵循等方面持續努力,才能真正維護東海??瞻踩?。


筆者認為,要使中日東海問題不發生沖突,更重要的是應就東海實質性爭議問題進行磋商和談判,以獲得新的階段性共識并為最終解決問題創造基礎,所以,中日兩國能否構筑契合新時代要求的中日關系,海洋問題直接關系其的成敗和得失,為此,抓住中日兩國展開的東海問題原則共識磋商十分重要。換言之,中日兩國已真正到了該處理和解決這些敏感而復雜問題的時候了,其共識和成果也可為進一步規范和確立新時期符合面向未來的中日關系定位發揮核心作用。這是中日兩國政府和人民的共同責任,也是我們期待的美好愿望!


Research into the Mechanism for Maritime and Air Security in East China Sea in the New Period 


Jin Yongming 


Abstract: In order to realize the two leaders’ will of building the East China Sea into a peaceful, friendly and cooperative sea, China and Japan signed MOU of China and Japan Defense Departments on Maritime and Air Liaison Mechanism in May 2018 after ten years’ efforts to achieve the phased goal of managing and controlling maritime and air security in the East China Sea. The INCSEA originated between the USA and the Soviet aimed at making up the deficiencies of rules in the law of the sea, avoiding security accidents and contingencies at sea, so it enjoys the feature of being temporary and is not a measure specific for the final resolution of security conflicts at sea. In order to let it play its role, mutual trust must be enhanced through and by means of subsequent dialogue, thorough negotiation, advance notice and compliance with rules. Under the situation that China and Japan are in serious confrontation in terms of the principles and methods concerning the maritime delimitation in East China Sea, especially the sovereignty over Diaoyu Islands, in order to protect their own rights and interests, countries involved will inevitably cause security conflicts and contingencies in the maritime and air space of the East China Sea, so it is an important basis and guaranty for establishing constructive security relations and developing Sino-Japanese relations in line with requirements of the new era to further carry out substantial negotiation and reach new agreements on disputes over East China Sea including issues over Diaoyu Islands on basis of compliance with concluded principled agreements and systems. For this, it is essential to seize the opportunity of negotiation on resources development in East China Sea to be launched by and between China and Japan. If the two countries may make some progresses concerning issues over Diaoyu Islands, they will play essential role in establishing the nature and position of Sino-Japanese relations in line with the requirements of the new era. 


Keywords: Maritime and Air Security in the East China Sea; INCSEA; Disputes over East China Sea Issue; Several Thoughts 


作者簡介

微信圖片_20191223172144.jpg

金永明

金永明(1966-),男,浙江紹興人,上海社會科學院法學研究所研究員,法學博士,理論經濟學博士后;日本國際交流基金高級訪問學者,東京大學大學院法學政治學研究科客座研究員;研究方向:海洋法、中日關系。本文為作者主持的國家社會科學基金重大研究專項《維護釣魚島主權研究》(18VFH010)和上海日本研究交流中心項目《新時期東海??瞻踩C管控機制研究》(2019)的階段性研究成果。

該文章來源互聯網,如有侵權請聯系刪除

查看原文:https://mp.weixin.qq.com/s/GfFjZ-IdH7Fkj7wBkjt6Cw




Copyright ? 2004-2014 hycfw.com Inc. All Rights Reserved. 山東海洋網絡科技有限公司 版權所有
用微信掃描二維碼
分享至好友和朋友圈
x
亿宝彩票安卓