海洋命運共同體與海洋法治建設

來源:中國海洋報   發布時間:2019-09-17 17:21:18 
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■ 密晨曦

2019年,值中國人民解放軍海軍成立70周年之際,習近平主席明確提出“構建海洋命運共同體”的理念,引起國際社會共鳴。構建海洋命運共同體,是“構建人類命運共同體”理念在海洋領域的延展,是新時代中國結合海洋形勢發展的實際需求,為全球海洋治理和海洋法治建設貢獻的中國智慧。

構建海洋命運共同體的理念

4月23日,習近平主席在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時的講話中,明確提到“構建海洋命運共同體”。習主席指出,海洋孕育了生命、聯通了世界、促進了發展。我們人類居住的這個藍色星球,不是被海洋分割成了各個孤島,而是被海洋連結成了命運共同體,各國人民安危與共。“大家應該相互尊重、平等相待、增進互信,加強海上對話交流,深化海軍務實合作,走互利共贏的海上安全之路,攜手應對各類海上共同威脅和挑戰,合力維護海洋和平安寧。”

海洋是各國人民維持食物、生計的后備基地,是開展運輸、文化、娛樂和旅游等活動的重要場所。作為地球之肺和最大的氧氣制造者,海洋在日常生活中發揮了重要作用。海洋幫助調節全球氣候,是水的最終來源,是重要的二氧化碳吸收匯。養護和可持續利用海洋及其資源,是可持續發展的關鍵。當前全球海洋問題頻發,海洋面臨諸多潛在風險,海洋治理面臨嚴峻挑戰。保護與保全海洋環境、養護與可持續利用海洋資源以及保障海上傳統與非傳統安全,事關人類的共同未來,需要國際社會共同應對。“構建海洋命運共同體”,是各國同舟共濟、合作共贏,共同推動實現海洋善治和可持續發展的必然選擇。

“構建海洋命運共同體”也是推動構建人類命運共同體的重要一環。海洋命運共同體的指導原則與人類命運共同體一脈相承。構建海洋命運共同體同樣需要堅持各國相互尊重、平等相待;堅持合作共贏、共同發展;堅持實現共同、綜合、合作、可持續的安全;堅持不同文明兼容并蓄、交流互鑒。同時,“構建海洋命運共同體”的提出,符合海洋的開放性、流動性,整體性和互通性的獨特屬性,反映了中國對海洋認識的進一步提升。海洋命運共同體理念的提出,更是為推進國際海洋秩序朝著更為公平、合理的方向發展注入了新動力。

海洋法治的歷史進程

國際海洋法的產生和發展是國際海洋法治的重要內容。國際海洋法是關于各種海域的法律地位和調整國與國之間在海洋活動中發生的種種關系的原則、規則和制度的總稱,是當代國際法的組成部分。鑒于國際海洋法調整的國際關系與國際法其他分支調整的國際關系有所不同,所以國際海洋法具有一些特殊的概念、原則和制度。但國際法的基本原則,包括國家主權平等、不干涉內政、不使用武力或武力威脅以及和平解決國際爭端等原則,與人類命運共同體、海洋命運共同體的精髓相輔相成、并行不悖。

縱觀國際海洋法的發展史,實際上是不同歷史時期的利益考量和發展需求對海洋法原則、規則和制度不斷選擇和適用的過程。古羅馬時代,海洋被視為“共有之物”。隨著羅馬勢力的擴張,統治者試圖對海洋進行管轄。中世紀以后,封建君主對海洋提出了領有權或主權主張,產生了“領水”的概念。1609年,荷蘭法學家雨果·格老秀斯發表《海洋自由論》,提出海洋自由原則。雖然海洋自由原則打破了海洋為各國君主割據的局面,但由于符合航海貿易的利益需求,符合資本主義時期的發展方向,逐漸獲得普遍支持。公海制度逐漸形成的同時,沿岸國對沿岸一帶海域享有的權利也得以普遍承認和不斷發展。直至20世紀中葉,世界海洋基本上處于“領海以外即公海”的格局。

二戰結束后,一方面由于戰后經濟的恢復刺激了對自然資源的需求,另一方面,科學技術的進步為人類控制和利用更廣闊的海洋空間提供了條件,國際社會迎來了傳統海洋法律制度的變革。1945年9 月28日,美國總統杜魯門發布《大陸架公告》,雖然突破了當時的國際法,但由于符合當時擴大控制海洋資源的實際需求,不僅鮮有他國反對,反而有許多國家效仿。同時,崛起中的發展中國家,也有改變曾有利于海洋大國的舊的法律制度、建立新的海洋法律秩序的要求。繼大陸架概念之后,發展中的拉丁美洲國家提出了200海里海洋主張,得到了亞洲和非洲的發展中國家的廣泛支持,催生了“專屬經濟區”的概念。

在國家管轄范圍以外的海床洋底建立國際海底區域制度,也是不同利益需求相互作用和妥協的結果。進入20世紀60年代,經濟的需求、科技的進步促使一些發達國家開始進行錳結核的勘探和試采活動,同時深海底用于軍事目的的危險增加,引發一些發展中國家的關注。1967年8月,馬耳他代表團出席第22屆聯合國大會期間,提出了“關于保留現行國家管轄范圍以外的海床洋底及其底土專用于和平目的及其資源用于人類福利的宣言和條約” 的提案,建議將國家管轄范圍以外的海床洋底及其底土視為人類共同繼承財產。

第三次聯合國海洋法會議歷經9年11期16次會議的討論,于1982年由各締約國締結《聯合國海洋法公約》,將領海、專屬經濟區、大陸架、“區域”、海洋環境保護、海洋科學研究以及海洋技術的發展和轉讓等重要的國際海洋法律制度納入其中,對國際海洋事務涉及的方方面面的問題做了較為全面的編纂和規范,成為當前全球海洋治理的重要法律文件。

但隨著經濟全球化和海洋開發能力的提高,海上傳統和非傳統安全、氣候變化和生態環境等跨區域問題壓力增大,新的海洋問題不斷涌現,全球海洋治理面臨嚴峻挑戰。海洋的可持續發展涉及到人類的共同利益,已成為當今全球海洋治理和法治建設的重點。現有的包括海洋法在內的國際法框架尚不能完全覆蓋海洋可持續發展各個領域的問題。構建海洋命運共同體理念的提出,符合全球海洋治理的總體目標,符合海洋有序、健康和可持續發展的實際需求,符合全人類的共同利益。在海洋法治建設中,具體到國際海洋規則的制定、發展與完善中,有必要將“構建海洋命運共同體”理念貫穿始終。

構建海洋命運共同體理念與海洋法治建設

當前,國際社會在多個領域采取措施,保護和保全海洋環境及生物資源,共同應對海洋健康面臨的多種壓力。國際海洋規則正處于制定和發展的關鍵時期,各方各界攜手在不同領域發力,共同推進海洋法治建設。國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用等相關規則的制定正不斷推進;依據《聯合國海洋法公約》成立的國際海底管理局正加緊制定“區域”內礦產資源開發規章;國際海事組織關于航行和環保的相關法律規則正在逐步完善;南北極治理繼續向縱深發展,相關法律規制不斷得以制定和發展。這些全球海洋相關規則的制定進程,需要各方攜手共同推進。相關法律、科學和政策層面的討論,需在構建海洋命運共同體理論的軌道上進行。

從國際法視角看,海洋命運共同體與海洋法治的關系可概述為:以包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法為依據,以國際法基本原則為指導,在現有國際海洋法的法律制度,包括領海主權、專屬經濟區和大陸架的主權權利和管轄權、公海“六大自由”以及“區域”的“人類共同繼承財產” 等制度框架下,以共同利益為導向,擯棄零和思維、實現和平合作、互利共贏,在相互尊重中實現權利、義務和能力的平衡,實現海洋開發利用與生態環境保護的平衡,共同維護海上航行自由安全,共同推動海洋法治建設,促進海洋領域的國際法律規則向更加科學、公平、合理的方向發展。

事實上,中國政府在參與海洋相關國際規則制定的實踐中,已反映出構建海洋命運共同體的理念。2018年9月28日,中國政府在提交關于《“區域”內礦產資源開發規章草案》的評論意見中強調,開發規章應明確、清晰地界定“區域”內資源開發活動中有關各方的權利、義務和責任。開發規章應以鼓勵和促進“區域”內礦產資源的開發為導向,同時按照《聯合國海洋法公約》及其《執行協定》的規定,切實保護海洋環境不受“區域”內開發活動可能產生的有害影響。開發規章制定應從當前社會、經濟、科技、法律等方面的實際情況出發,基于客觀事實和科學證據,確立相適應的制度、規則和標準。開發規章制定還應借鑒各國在陸上或國家管轄海域內開發礦產資源的慣常實踐和有益經驗,考慮與擬議中的“國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用國際協定”相關規定相協調。中國政府還提出,開發規章應納入惠益分享機制,建立這一機制可考慮公平原則、發展中國家優惠待遇原則和公開透明原則。“構建海洋命運共同體”理念的提出,為海洋法治建設進一步指明了方向。

構建海洋命運共同體與推進海洋法治建設的融入可以考慮從以下三個方面進行:一是,遵守包括國際海洋法在內的國際法體系中已有的符合時代發展需要的、與海洋命運共同體對應的制度。二是,海洋相關國際法律規則制定中尚待制定、發展和完善的概念、規則和制度,應遵循海洋命運共同體理念,通過各國共同努力促進國際海洋法治建設。三是,建立健全國內海洋法律制度,通過建立完善的國內海洋法律體系,彰顯我國在海洋治理中的能力,維護我國的海洋權益,提升我國在海洋相關國際法律規則制定中的影響力和話語權,為中國與其他國家在國際海洋事務中的良性互動和國際合作提供保障。

(作者單位系自然資源部海洋發展戰略研究所海洋法律與權益研究室)

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